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324期社评:《大气污染防治法》离民众还有点儿远

2015-09-09 06:49 来源:Vista看天下 作者:彭远文

324期社评:《大气污染防治法》离民众还有点儿远


  以目前大家对于空气质量的关注程度,新修订的《大气污染防治法》不被关注是很不正常的。这并不完全是因为法律条款的专业性门槛太高,更主要的原因恐怕是离大众太远。

  回到1987年,新鲜出炉的《大气污染防治法》已经预见到了环境危机,但并没有阻止这一趋势的发展。此后两次修订,只是在原基础上做了小修小补,已远远跟不上时代变化。直到雾霾污染肉眼可见时,被现实教育的公众,终于成为大气污染的关注者,并推动这部法律进一步修订。此次修订距离上次修订已有15年之久,从一万字增加到一万八千字,几乎重写了一遍。

  这一次,立法结构上做出了革命性的改变,大刀阔斧地引入了更全面的污染物控制体系,不仅新纳入了颗粒物,甚至连国内还不太关注的温室气体排放问题也纳入控制体系之中。相比旧版本,新的法律中强化了以空气质量为标准的考核制度,并增加了更多的监管处罚条例。就拿处罚来说,具体的处罚行为和种类接近90种,取消了现行法律中对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的上限额,同时增加了按直接损失或货值的倍数计罚和按日计罚的规定。

  但修法始终是一个多方博弈的过程,此次修订还谈不上“尽善尽美”。其中最令人遗憾的是对公民参与的重视不够。检索全文,提到“公民”二字只有一处——第七条规定:“公民应当增强大气环境保护意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行大气环境保护义务。”这甚至不如去年4月修订的《环境保护法》,“信息公开和公众参与”作为单列的一章,以保障公民“依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。

  为什么要格外强调公民参与?这并不是套话,而是环境问题确实有其特殊性,它最大的特殊性就是少数人获利多数人一起倒霉——经济学上所说的“外部性”。所以市场会失灵,必须引入政府规制,然而政府也会失灵:污染企业是地方经济发展和财税收入的来源,而且权力可能导致寻租现象。在市场和政府双重失灵的情况下,就有必要引入公众参与。

  以美国为例,虽然法律规定很严格,企业违法排放将被处以高额罚款,但在相当长一段时间内,执行情况并不理想:只有30%的公司遵守环境法规,执法官员因为资源有限、政治压力等原因,无法发挥应有的作用。1970年,美国的《清洁空气法》规定了公民诉讼条款,任何人均可对违反环保法律的行为提起诉讼,而不要求有直接利害关系。道理很简单,既然环境问题涉及所有人的利益,就有必要突破传统诉讼制度对起诉资格的限制。此后发生了诸多影响巨大的案例,公民诉讼因此被视为“美国环境法的核心元素”。

  如今,“环境治理公众参与”已经成为许多国家环境法中的一项基本原则,但我们这里仍然是以政府为主体,以污染企业为规制对象的单一化管控。但正如前述,政府也会失灵,此次修订后的《大气污染防治法》对行政权力的约束仍然不够,没有建立引咎辞职、行政追责、诉讼受理等机制。如果完全寄托于中央政府的监督,则有可能沦为运动式执法,这无疑与法治精神相悖。

  去年修订的《环境保护法》详细规定了政府和排污企业的信息公示义务,监管部门失职公民有权向上级机关举报,符合资格的社会组织可以提起公益诉讼,原本可以合理期待《大气污染防治法》能更上一层楼,但没想到反而有缩水:公示义务不够详细,向上级机关举报和公益诉讼条款没有写进去。既然民众要有效参与仍有难度,那么对于此次修法不太关心也就再正常不过了。

  国内的立法任务持续多年地繁重,《大气污染防治法》的修订能顺利完成,有很强的象征意义:它意味着对环境问题的关注,象征性地超越了对经济增长的追求。但遗憾的是它在公众参与方面仍有不足,回想这些年,空气质量之所以能受到前所未有的关注,肇始不过一个PM2.5数据而已——从信息公开到大众关心,这才是改善环境的第一推动力。这一宝贵经验,应该得到足够的重视,法律离公民越近,雾霾才会离我们越远。


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